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糧食生產功能區實現“兩個不吃虧”有關經濟補償測算及政策建議
時間:2017-01-06 文章來源:農業農村部 文章作者:楊軍 【 字體:  】 打印本頁

  當前,我國糧食生產處于歷史最好時期,但依然面臨著嚴峻挑戰,主要體現在三個方面:一是在農業水土資源極為稀缺且逼近紅線的情況下,優質耕地仍以較快速度向非農用途轉移,威脅國家糧食安全根基。二是受生產成本攀升以及貿易開放度不斷提高的“雙重擠壓”,糧食生產的經濟合理性得不到保障,比較效益低迫使農民轉而種植收益更高的經濟作物。三是社會上存在“糧食供給充足甚至過剩”的盲目樂觀情緒,缺乏短缺意識和憂患意識,糧食生產支持政策有陷入停滯甚至調減的風險。貫徹落實中央精神,加快建立“糧食生產功能區”,保障我國糧食供給安全,亟需有針對性地研究建立能夠促進糧食生產的利益引導機制,確保實現“兩個不吃虧”,即:經濟上農民種糧不吃虧,財政上重農抓糧的農業大縣不吃虧。為此,筆者選取了河南、山東、廣東等地有代表性縣市,評估糧食生產相對不同生產經營方式的比較劣勢,并測算促進糧食生產的合理補償金額,為國家相關政策的研究制定提供參考。

  一、實現“農民種糧不吃虧”的經濟補償測算

  考慮防止種糧耕地非農化、非糧化和補償外出務工的機會成本,按高、中、低3種方案對種糧農戶的經濟補償進行測算:

  (一)高補償方案:防止種糧耕地非農化測算

  以“轉化為建設用地的年平均收益”為標準對“糧食生產功能區”每畝土地進行補償,該目標在于從經濟利益上保障“糧食生產功能區”糧食生產耕地不被轉為其它非農用途。

  1.補償思路。通常情況下,耕地轉為建設用地所獲收益在耕地轉化用途收益中最大,為了保障任何一塊“糧食生產功能區”內糧食耕地都不轉化為建設用地,即從邊際土地使用概念上計算耕地補償金額,使得用作糧食生產的每塊耕地的經濟收益不低于轉為建設用地的年均收益水平。

  2.計算公式。特定地區的每畝耕地每年補償金額=特定地區每畝耕地轉化為建設用地年均收益(建設用地使用年限設定為50年)-特定地區每畝耕地糧食生產年收益;

  3.測算過程。(1根據各個地區近年來的轉為建設用地的數量和出售金額,估計出每公頃土地出售金額,同時按照建設用地使用期限50年為標準,簡單計算得到如果每公頃耕地轉為建設用地的年均收益金額(表1中第1列)。2計算了各地區每公頃土地糧食生產收益。在河南和山東,每公頃土地的收益按照小麥和玉米收益之和計算得到,小麥和玉米的收益按照《農本資料》各地區的凈收益計算。由于查閱廣東省兩個縣的糧食生產數據,發現僅有晚秈稻生產,每公頃糧食收益僅以晚秈稻收益計算。從而計算得到各地區每公頃耕地糧食生產的年收益(表1中第2列)。(3根據國內部分研究,轉為建設用地的收益往往僅有較小比例(20-30%左右)被農戶獲取;在計算中,我們假設30%的土地轉讓資金分配給農戶。最后,根據公式1,計算得到如果將耕地轉化為建設用地的年均收益(表1中第4列)

  1:選擇的部分縣市糧食耕地收益達到轉化為建設用地年均收益的補償金額

  

省份

縣名

單位面積的耕地年收益

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

單位土地糧食生產年收益

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

單位面積耕地補償最高額

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

單位面積耕地補償最高額

(元/畝)

(元/畝)

河南省

桐柏縣

21.94

0.44

6.14

4094

鄧州市

21.94

0.44

6.14

4094

山東省

商河縣

26.83

0.67

7.38

4919

汶上縣

26.83

0.67

7.38

4919

廣東省

豐順縣

71.10

0.28

21.05

14034

佛岡縣

71.10

0.28

21.05

14034

  數據來源:根據《中國統計年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》整理所得

  4.測算結果。經濟發達地區非農用途的土地年均收益較高,即該地區耕地用作糧食生產的機會成本較高,其補償金額因此顯著高于其它經濟欠發達地區。如表1所示,河南“糧食生產功能區”用于糧食生產的耕地平均需要補償4094//年,山東“糧食生產功能區”用于糧食生產的耕地平均需要補償4919//年;然而,廣東“糧食生產功能區”用于糧食生產的耕地平均需要補償14034//年,分別是山東和河南地區補償金額的2.9倍和3.4倍。

  (二)中補償方案:防止種糧耕地非糧化測算

  以“蔬菜畝均收益”為標準對“糧食生產功能區”每畝土地進行補償,該目標在于從經濟利益上讓農民不愿將生產糧食的耕地轉為生產經濟作物。

  1.補償思路。如果采用行政手段控制耕地的非農用途,由于農業內部不同作物收益上的巨大差異,農業內部將自發進行產業結構調整,糧食和部分收益較低的重要農產品種植面積將大幅度下滑。為了避免上述情況,就需要進行一定的經濟補償,使得用于糧食生產的耕地的經濟效益不低于經濟作物。

  在“糧食生產功能區”內用于糧食生產的每畝耕地平均收益不低于各地區生產蔬菜的5年內平均收益。計算結果如表2所示:

  2.測算過程。在中補償方案(方案2)下每畝補償支出顯著低于高補償方案(方案1),同時補償標準在區域上也存在明顯差異。為了消除蔬菜價格異常波動造成的收益差異,我們采用各省蔬菜生產收益的5年平均值作為補償標準。根據《農本資料》數據,在2010-2014年的5年間,河南省蔬菜生產平均凈收益為3.16萬元/公頃、山東省蔬菜生產平均收益為4.89萬元/公頃、廣東省蔬菜生產平均收益為7.16萬元/公頃(表2第1列)。減去各省每公頃糧食生產收益(表2第2列)得到每畝面積補償值(第4列)。

  3.測算結果。如果將“糧食生產功能區”內用于糧食生產的每畝耕地收益補償與各地區蔬菜平均收益,河南每畝糧食耕地補償金額為1813/畝;山東每畝補償金額為2813/畝;廣東每畝補償金額為4587/畝。

  2以蔬菜收益為標準,糧食生產功能區每畝用于糧食生產耕地的補償金額

省份

縣名

蔬菜生產收益

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

糧食生產收益

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

單位面積耕地補償最低值

(萬元/公頃)

(萬元/公頃)

單位面積耕地補償最低值

(元/畝)

(元/畝)

河南省

桐柏縣

3.16

0.44

2.72

1813

鄧州市

3.16

0.44

2.72

1813

山東省

商河縣

4.89

0.67

4.22

2813

汶上縣

4.89

0.67

4.22

2813

廣東省

豐順縣

7.16

0.28

6.88

4587

佛岡縣

7.16

0.28

6.88

4587

  數據來源:根據《中國統計年鑒》和《農產品成本收益資料匯編》整理所得

  (三)低補償方案,外出務工機會成本測算

  以“外出打工日平均收入”為標準僅對“糧食生產投入的勞動工時”進行補償,該目標在于保障農民在農忙期間從事糧食生產。

  1.補償思路。由于機械化生產的普及,糧食生產的難度和所需要的勞動投入都顯著下降,特別是相對于蔬菜等經濟作物的資金和勞動投入都相對較低;因此,如果從要素投入量考慮,通過補貼促使糧食畝均收益與蔬菜畝均收益相等,在一定程度上有“過渡補償”之嫌。為此,在第三種補償方案中,我們僅對糧食生產的勞動投入進行補償。例如,山東地區的一畝耕地生產小麥和玉米的勞動工時平均為11.1個工時,那么就僅僅針對這11.1個工時進行補償。當前糧食生產的“兼業化”特征明顯,為了保證農民在農忙期間的勞動投入,按照“外出打工日平均工資”為標準,使農戶在糧食生產上勞動投入的每工時收益不低于平均外出打工日工資。在2012-2014年的3年間,全國外出農民工人月均工資為2587.67元,按照每月22個工作日計算,每日工資約為2587.67/22=117.62元。按照這個日工資標準,對“糧食生產功能區”內糧食生產的投入工時進行補貼。

  2.計算公式。補償金額=(外出務工日平均工資-糧食日均收益)×每畝糧食生產用工數量。

  3.測算結果。根據公式計算可以得到:河南每畝糧食耕地補償金額=(117.62-26.63)×10.94=995元/畝;山東每畝糧食耕地補償金額=(117.62-40.13)×11.10 =860元/畝;廣東每畝糧食耕地補償金額=(117.62-24.13)×7.64 =714元/畝。

  因為低補償方案中,僅對“糧食生產功能區”內糧食生產的用工投入進行補償,如果部分農戶因外出打工機會有限或者不能外出打工,該方案就不能在經濟激勵機制上阻止這類農戶將糧食生產耕地轉向其它高收益經濟作物。解決該方案所存在問題的另外一種方法,就是促進“糧食生產功能區”內土地流轉,讓耕地流向“專業化”農戶。

  二、實現“農業大縣重農抓糧不吃虧”的財政補貼測算

  糧食生產的低收益性和農業各種稅負的取消容易導致地方政府對促進糧食生產的積極性不高,為了調動糧食主產區地方政府發展糧食生產的積極性,就需要建立一套切實可行的區域間補償機制,不能讓糧食主產區的財政收入和經濟發展吃虧受損,形成保護耕地和促進糧食生產的內在經濟激勵機制,有效杜絕以出讓土地來增加財政收入的“土地財政”現象。

  1.補償思路。按照各地區糧食調出量進行補償。如果該地區是凈糧食調入,則需要交納糧食生產基金,用于對糧食主產區的財政補償。

  2.測算方法。以“耕地轉化為建設用地對地方財政的年均貢獻”為標準,對特定地區“需要補償的耕地面積”進行補償。該目標在于將糧食生產與地方財政補貼掛鉤,形成內在經濟激勵機制,激發地方政府發展農業的積極性。

  各地區財政補償金額取決于兩個關鍵變量:1)需要補償的糧食耕種面積。我們按照以下公式計算需要補償的糧食耕種面積:需要補償的耕地面積=實際耕地面積-必要耕地面積。其中,必要耕地面積(即:滿足本地區糧食消費所需糧食生產面積)=(人均必要糧食消費量×人口數量)/糧食單產。2)耕地用做糧食生產對地方財政收入的機會成本(以轉為建設用地計算)。根據各個地區建設用地的平均銷售價格,同時依據有關研究“約耕地銷售的20%”(各種稅收等)轉為地方財政,就可以推導出:當耕地轉為非農業用地時,地方財政的年均收益,這一收益也就是耕地用做糧食生產的地方財政收入的機會成本。當一個地區是糧食凈輸出地區,就需要較多耕地用做糧食生產,因此就將給予更多的財政補償;當一個地方是糧食凈輸入地區,表明較多的土地用做非農用途,不僅得不到財政補償,而且需要提交一定的財政收入用于補償糧食主產區。

  3.計算結果。根據上述算法,計算結果如表3所示。河南桐柏縣每年財政補貼需要424.8萬元,占當前財政收入的0.69%;河南鄧州市每年財政補貼需要4639.0萬元,占當前財政收入的4.56%。山東商河縣每年財政補貼需要7016.8萬元,占當前財政收入的9.54%;山東汶上縣每年財政補貼需要2699.4萬元,占當前財政收入的2.28%。而廣東省豐順縣和佛岡縣,不僅不受到任何補償,而且分別需要提交4952.3萬元和2419.3萬元的財政收入,用于補償其它糧食生產地區。

3對糧食主產縣的財政補貼度金額

  

省名

縣名

單位面積耕地的年收益(萬元/公頃)

需要補償的耕地面積

(公頃)

補助地方政府

(萬元)

河南省

桐柏縣

21.9

7670.7

424.8

鄧州市

21.9

83775.8

4639.0

山東省

商河縣

26.8

103615.0

7016.8

汶上縣

26.8

39861.4

2699.4

廣東省

豐順縣

71.1

-27594.9

-4952.3

佛岡縣

71.1

-13480.8

-2419.3

  數據來源:根據《中國國土資源統計年鑒》整理所得

  注釋:(1)必要耕地面積=(人均必要糧食消費量×人口數量)/糧食單產;需要補償的耕地面積=實際耕地面積-必要耕地面積;(2)需要補助地方政府的資金=單位面積耕地年收益×需要補償的耕地面積×20%×全國耕地面積出讓比例,此處假定政府在耕地轉為建設用地時可以獲得20%的收益;(3)全國耕地面積出讓比例=全國耕地轉為建設用地的面積/全國的耕地面積,2014年全國耕地面積出讓比例為1.262%

  三、結論與政策建議

  基于上述考慮,推動開展“糧食生產功能區”建設實踐中,還需要重點把握以下問題。

  第一,在“糧食生產功能區”建設過程中需要行政手段與經濟激勵相結合,相互促進形成內在統一。在有效控制財政成本的基礎上,構建激勵機制,確保農業生產資源的永續利用、國家糧食和重要農產品的穩定供給。根據針對種糧農戶的高、中、低3種補貼方案所支付金額來看,如果僅采用經濟激勵手段(例如方案1),對每畝耕地的補貼金額將很高,必將加重國家財政負擔。但是,如果不考慮糧食生產的低收益性,在經濟利益驅動下,糧食生產難以穩定,而且導致優質耕地逐漸向非農用途轉移,威脅國家糧食生產的根基。因此,必須將行政監管和經濟激勵等手段結合起來,既要嚴厲查處毀壞耕地、轉移土地用途的違法行為,又要依據農業經濟內在運行規律和實際情況,合理補償種糧農戶的經濟收益。

  第二,由于土地使用機會成本不同,補償標準在區域間應有所差異。由于區域間在氣候、水土和經濟發展水平等方面的巨大差異性,用于糧食生產耕地的機會成本顯著不同。根據計算,不論采用“建設用地的年均收益”還是“蔬菜畝均收益”,廣州地區每畝耕地的補償金額都顯著高于河南和山東地區。在補償標準的制定中需要充分考慮到各地區種糧機會成本的差異性,因地制宜,才能真正發揮種糧補償的激勵作用。同時,可以避免“過度補償”,有效降低政策運行成本。

  第三,建立區域間糧食和重要農產品供給的財政補償機制,激勵地方政府保護農業生產資源、促進糧食和重要農產品生產。從2004年逐步取消農業生產的各種稅負以來,地方政府保護農業資源和提高糧食生產缺乏應有的經濟激勵;更為嚴重的是,將土地轉作非農用途可以獲得較高的財政收入,從而導致優質農業用地的過快流失。如果按照本報告所建議的“按照各地區糧食凈調出量進行財政補償”,在主產區和主銷區的財政收入間形成利益補償,即財政“獎勵”和 “懲罰”機制,將促使主產區和主銷區政府都重視農業資源保護利用和提高糧食生產,破除地方政府把農業視作負擔和包袱的“厭農”和“棄農”的認識和做法。此外,該補償方案對于那些農業發展成本很高的經濟發達地區,通過向農業資源豐富地區支付合理的“補償”金,可以獲得將更多耕地轉向非農用途的機會和權利,從而實現國家總體層面上的土地價值增值和經濟利益最大化。同時,由于農業生產資源地區獲得更多的經濟補償,通過加大農業基礎設施投資和資源保護,進一步夯實國家總體農業生產基礎,保障國家糧食安全。